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阶梯电价:公共资源利用走向差别化付费

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摘要:阶梯电价:公共资源利用走向差别化付费
本月9日,国家发改委公布了《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》,拟将现行单一形式的居民电价机制,改为按照用户消费电量分段定价,用电价格随用电量增加呈阶梯状逐级递增,也就是“阶梯电价”。调查显示,六成居民支持实行“阶梯电价”。

这意味着,以“电价改革”为代表的公共资源利用制度改革即将启动。

公共资源有两个“刚性”

公共资源指在生产或生活领域对公众具有特定使用价值和价值的稀缺要素集合。公众熟悉的水、电、煤、气、油甚至高速路等均属于公共资源的范畴,其基本特性就是具有公共性、有用性及稀缺性,其中公共性与稀缺性的矛盾对立是公共资源的显著特征。

公共性体现了公共资源需求和使用的大众性,即与公众的民生关系密切,公众对其不可或缺,属于刚性需求;而稀缺性体现了公共资源占有使用的有限性,即与资源承载能力或可再生能力关系密切,公众对其占有使用量受到不同程度的限制,属于刚性限制。

这两个“刚性”,使得处理公共资源民生民享与环境承载力的关系成为一道难题。当政府扩大公共资源使用的大众性,惠及民生,就会导致资源使用有限性的紧张;而通过控制资源公共性的规模,减缓资源有限性紧张,又会降低公众使用公共资源的广泛性。

以电力供应为例,政府推动“家电下乡”和“以旧换新”惠及民生,此举必然导致生活用电量上升。如果政府简单限制群众用电规模,可能降低群众的生活质量;如果不控制公众用电方式和规模,可能造成用电紧张,而且无法实现节能减排的目标。这对矛盾的紧张关系呼唤有效率的制度安排,同时兼顾“民生、环境、资源、经济”之间的关系。

差别化付费是国外成熟经验

国外发达国家在解决上述矛盾时,采用了“差别化资源利用付费制度”,也就是公众常说的“多使用多付费”。其具体做法与“指导意见”基本一致,即资源利用量区间化、价格负担水平差别化及递增化,多使用资源多付费且付高价。

美国、日本、韩国及欧洲许多国家都已实施了这项资源占用付费制度,而且全面用于电价、水价、燃油税、道路占用费等公共资源领域。可以说,“差别化资源利用付费制度”已成为世界各主要发达国家及部分发展中国家公共资源法律制度建设的基本做法与世界通例。

目前,我国已制定了环境保护法这一环境保护领域的基本法,同时确立了“污染者责任原则”,但资源与能源法律制度发展还是相对滞后,欠缺统一的资源与能源基本法。

我国已经颁布实施的节约能源法,虽涉及到了能源利用方面的制度构建,但尚欠缺统一的资源与能源利用原则体系,也未真正确立与环境法中“污染者付费制度”类似的“资源使用者付费制度”,确立公共资源使用者“多使用多付费,不使用不付费”的制度体系。即使“指导意见”颁布实施,也只是行政指导行为,尚未上升到法律层面和制度建设层面。

不过,“指导意见”的实施是我国在公共资源使用实施差别化付费制度方面的一次大胆尝试。它使公众认识到在“节能减排、保护环境”的时代背景下,占用公共资源的“低消费”甚至“免费”时代即将结束,“多使用多付费”的差别化资源利用时代即将到来。

多使用多付费有助于实现社会公平

“差别化资源利用付费制度”的建立能起到哪些作用呢?

第一、有助于资源利用负担公平分配。公共资源在单一低价运行的情况下,实际上是对资源使用者的变相差别补贴,且补贴量与资源占用量成正比,资源占用多者其享有的补贴也多,从而产生资源占有者资源利用负担不公平的现象。

“差别化资源利用付费”建立起相对公平的“水平公平”与“垂直公平”体系,让占有相同数量资源的公众实现相同的负担水平,让占有不同数量资源的公众适用不同的负担水平,多占用者多付费,少占用者少付费,最终实现全社会整体的负担公平。

第二、鼓励节约资源、低碳环保。“差别化资源利用付费制度”采用区间化、阶梯化的差别付费方法,对于占用资源水平不同的区间,采取边际成本递增的方式加大占用资源成本,从而在制度机制上形成鼓励高负担区间的公众群体为了节省资源,向低负担区间群体流动的趋势,为资源利用实现节能减排的目标提供经济激励的强大动力。

第三、平衡经济,保障民生。“差别化资源利用付费制度”中,在最低负担区间的资源利用价格接近于资源真实价格的情况下,高负担区间会产生价值溢出效应,即会产生资源利用付费超额部分,而这一超额部分可以用于公共项目,或补贴低负担区间的公共资源利用负担缺口,从而达到弥补“市场负外部效应”的缺陷和实现扶困济贫的社会目标。

因此,政府应当在合理确定居民正常资源利用量、不大幅增加负担的前提下,合理拉大资源付费区间的差距,逐步建立公共资源利用体系下的“差别化资源利用付费制度”,在保障民生、公平负担、节能减排、平衡经济的基础上,实现“民生、环境、资源、经济”多重目标的平衡协调。

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